ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA AL AUTO 2741 DE 2023 Referencia: expediente CJU 4479 Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá. Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera
1. Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por esta Corporación, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en el Auto 2741 de 2023.
2. En esta providencia se estudió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá, en virtud de una demanda ejecutiva presentada por la universidad Nacional de Colombia contra uno de sus docentes. Esta demanda se suscitó por el incumplimiento del docente del contrato de comisión de estudios de doctorado que le había reconocido la institución universitaria, puntualmente, porque al término de la misma el docente no se reintegró a sus actividades.
3. Una vez revisado el caso, la Sala Plena remitió este asunto a la jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, con base en los siguientes argumentos: (i) es razonable considerar que el contrato de comisión de estudios no es un contrato estatal, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 199319; por el contrario, refleja una situación administrativa derivada de la relación laboral del demandado con la demandante; (ii) el asunto no corresponde a los procesos ejecutivos de los que conoce la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que el título ejecutivo deriva de un contrato de comisión de estudios, al cual en principio no le es aplicable el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; y (iii) el caso se enmarca en la competencia de la jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, atendiendo el numeral 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 100 del mismo Código, como quiera que pretende la ejecución de una obligación emanada de la relación laboral entre las partes.
4. Acompañé esta decisión porque reitera la regla de decisión sostenida en el Auto 499 de 202320 y, estimo que es imprescindible respetar las líneas interpretativas que esta Corte ha ido construyendo, mucho más si estas se basan en un análisis razonable de una figura que no ha tenido un desarrollo pacífico en la jurisprudencia del Consejo de Estado. Me refiero al contrato de comisión de estudios que, para algunos corresponde a un contrato estatal, pero para otros representa la formalización de un acto administrativo previo que otorga una comisión de estudios. Ante la existencia de dos posibles líneas interpretativas, comprendo la necesidad de la Sala Plena de optar por una de ellas en aras de definir la autoridad judicial competente para conocer de los conflictos relacionados con esta figura. Con todo, en mi criterio y en aras de continuar nutriendo el debate expongo las razones que me llevaron a aclarar el voto en la presente providencia, las cuales podrían ser retomadas en casos futuros para consolidar la regla aplicable. La Comisión de estudios de la universidad Nacional de Colombia constituye una "situación administrativa" regulada en el régimen especial de la universidad, que corresponde a un asunto propio del derecho administrativo laboral
5. El marco normativo de las comisiones de estudio de los docentes de la universidad Nacional de Colombia está previsto en el numeral 4 del artículo 28 del Acuerdo 123 de 2013 del CSU (Estatuto Docente)21, objeto de reglamentación a través del Acuerdo 132 de 2013 del CSU22, Por el cual se reglamentan las Comisiones que se pueden otorgar a los docentes de la Universidad Nacional de Colombia. El numeral 4 del artículo 2823 de este último ubica a la comisión dentro de las situaciones administrativas en las que se puede encontrar el personal académico de carrera de la universidad.
6. El Consejo de Estado también le ha asignado este mismo tratamiento, al definirlo como "una situación administrativa en donde, por circunstanciales previamente definidas el servidor público, durante su vida profesional y según el ordenamiento jurídico, sin perder tal condición, puede temporalmente dejar de prestar sus servicios, en este caso, para adelantar su formación o mejoramiento académico"24. De hecho, el mismo Auto 2741 reconoce tal calidad. Por lo tanto, en mi concepto, aunque se pueda pensar que el contrato de comisión de estudios es una figura sui generis, existen elementos que sugieren que es un contrato estatal que tiene por finalidad dotar a la universidad de un algún respaldo que le permita hacer efectivas las obligaciones derivadas de una situación administrativa.
7. Incluso, bajo la cláusula general de competencia establecida en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) podría esgrimirse que en este caso se está frente a un acto de la Administración. Esto por cuanto, al margen del régimen especial y de autonomía con el que cuenta la universidad Nacional de Colombia, no se puede perder de vista que esta es una institución que encaja dentro de la definición de "entidad pública", en los términos del parágrafo del mismo artículo 104 del CPACA. Las dificultades derivadas de acoger una perspectiva reducida del contrato estatal
8. Desde mi punto de vista, el hecho que el Consejo de Estado haya indicado que la Comisión de Estudios no es un contrato estatal que se rija por la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de la Contratación Estatal) no anula su naturaleza de contrato estatal, regido por la normatividad especial de la universidad y tampoco permite anular su relación con asuntos propios del derecho administrativo laboral. Sin embargo, en el Auto 2741 la Sala Plena concluyó que, dado que la comisión de estudios no se rige por la Ley 80 de 1993, no es un contrato estatal y, por lo tanto, su conocimiento le corresponde a la jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Estimo que esta lectura realizada por la Sala Plena parece reducir el concepto de contrato estatal, y conlleva a la adopción de una visión que podría no desprenderse de la regla de competencia fijada en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA, además de entrar en tensión con jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional sobre los alcances del "contrato estatal25".
9. Sobre este punto, vale la pena tener presente que en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA se dispone que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los asuntos relacionados con "los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado." Esto implica que la competencia de esta jurisdicción no se limita, exclusivamente, a los contratos que se rijan por la Ley 80 de 1993, pues la disposición citada menciona que su ámbito de competencia cobija contratos de "cualquier régimen", siempre que se esté frente a una entidad pública en los términos indicados en el párrafo del mismo artículo 104 del CPACA.
10. Igualmente, destaco que en las providencias del Consejo de Estado referenciadas en los Autos 2741 y 499 de 202326, relacionado con el contrato de Comisión de estudios, el Consejo de Estado asumió su competencia; lo cual, permitiría evidenciar que, por lo menos en el universo de casos identificados en estas providencias, la tendencia era asignar estos asuntos a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
11. Con todo, reitero que en esta oportunidad la Sala Plena estaba frente a un asunto que no tiene un tratamiento homogéneo en la jurisprudencia de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Pese a ello, subrayo que ante casos que presentan lecturas disimiles, la Sala Plena debe exponer con transparencia las posibles interpretaciones alternativas y mantener un diálogo que permita consolidar la regla de decisión que acoge.
12. En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente al Auto 2741 de 2023. DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada